Studiu al sistemelor energetice integrate în orașul Târgu Mureș
septembrie 30, 2026
Politica de creștere a gradului de conectivitate la resursele de gaze naturale pentru sectorul rezidențial
septembrie 30, 2026
Dumitru Chisăliță
Georgian – Florentin Albu
Introducere
Lansat în 2009 cu obiectivul optimizării mecanismelor interne de funcționare a piețelor de energie electrică și gaze naturale[1], al Treilea Pachet Energetic introduce în mod oficial[2] la nivelul vocabularului legislativ european conceptele de sărăcie energetică și consumator vulnerabil.
Totuși, Pachetul III Energetic s-a limitat la o definiție generală a celor două concepte, lăsând statelor membre sarcina dezvoltării propriilor politici publice îndreptate spre diminuarea bazinului de clienți vulnerabili, respectiv a celor care se regăsesc în situația sărăciei energetice.
În timp, lipsa unei definiții unanim acceptate a celor două concepte la nivel european a condus la apariția unor mecanisme de suport distincte pentru protejarea clienților care se regăsesc în situația vulnerabilității energetice, precum și la viteze diferite în implementarea unor măsuri specifice dedicate acestei probleme.
În perioada recentă, amplificarea fenomenului sărăciei energetice la nivelul UE a generat o atenție sporită din partea autorităților și a mediului academic, starea de fapt culminând cu includerea acestui subiect ca element prioritar pe agenda europeană.
Potrivit unor statistici disponibile la nivelul CE[3], în anul 2018 aproximativ 34 de milioane de gospodării s-au regăsit în imposibilitatea de a-și asigura un nivel adecvat al confortului energetic și/sau de a avea acces în condiții rezonabile de preț la servicii energetice.
Starea de fapt a reclamat necesitatea unui demers oficial de delimitare conceptuală a sărăciei energetice, astfel încât statele membre să beneficieze de un cadru unitar de acțiune în efortul comun de combatere a fenomenului indezirabil.
La nivelul anului 2018, a fost lansată oficial inițiativa Observatorul Uniunii Europene pentru Sărăcie Energetică, entitate responsabilă cu identificarea, dezvoltarea de instrumente adecvate de măsurare a fenomenului sărăciei energetice și promovarea de măsuri și politici publice destinate limitării acesteia.
Subsumat demersului de armonizare a conceptelor de sărăcie energetică/ consumator vulnerabil, o serie de prevederi dedicate acestui subiect s-au materializat în conținutul unor inițiative legislative europene, cele mai importante regăsindu-se la nivelul Pachetului Energie Curată, respectiv la cel al Directivei (UE) 2019/944.
Pe plan intern, demersul de transpunere[4] în legislația națională de profil a prevederilor referitoare la vulnerabilitate energetică din Pachetul III Energetic, s-a sprijinit pe dezideratul limitării expunerii clientului final în fața unor posibile scumpiri a produselor energetice[5] odată cu liberalizarea sectorului energetic.
Cu toate acestea, eforturile întreprinse de statul român pentru protejarea consumatorului vulnerabil – de la momentul legiferării acestuia – au fost neconvingătoare, antrenând în schimb perpetuarea practicii intervențiilor administrative în modul de formare al prețurilor, al căror efecte remanente pot fi resimțite și în prezent.
Starea de fapt a determinat ca proiectul liberalizării sectorului energetic să urmeze un traseu sinusoidal, eventualele progrese de etapă fiind anulate în timp de implicarea celor îndrituiți în modul de formare al prețului.
De altfel, decizia autorităților de profil pentru menținerea sau revenirea la principiile unei piețe reglementate a fost motivată, în special, de gradul de suportabilitate financiar redus al populației în raport cu prețul final al produselor energetice.
Sub acest aspect, statul român a eșuat să înțeleagă faptul că vulnerabilitatea energetică reprezintă, în fapt, o problemă socială, a cărei soluționare nu trebuie să fie transferată exclusiv operatorilor reprezentativi din sectorul energetic.
În plus, lipsa unei distincții asumate între conceptul de sărăcie energetică și cel al consumatorului vulnerabil a generat o abordare preponderent unidirecțională a statului român pentru limitarea fenomenului indezirabil, cu rezultate lipsite de consistență în raport cu obiectivul scontat.
În esență, strategia statului român a presusupus imixtiuni administrative la nivelul mecanismelor de piață care, prin natura lor, au asigurat beneficii pentru întregul bazin de clienți casnici la nivel național (chiar dacă doar un procent relativ scăzut al acestora s-au regăsit în ipostaza vulnerabilității energetice).
Pe acest fond, prin apelul făcut la politici publice suport îndeosebi de tip financiar, statul român a pierdut din vedere obiectivul esențial al efortului de combatere a sărăciei energetice, și anume, sprijinirea ieșirii consumatorului final din situația vulnerabilității energetice.
Rezumat executiv
Asociația Energia Inteligentă (AEI) salută inițiativa Ministerului Muncii și Protecției Sociale pentru a legifera cadrul normativ dedicat consumatorului vulnerabil și sărăciei energetice, respectiv de a supune dezbaterii publice proiectul de lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială a segmentului de clienți care se regăsesc în aceste ipostaze.
Analiza realizată la nivelul AEI a evidențiat înregistrarea unor progrese importante în procesul de operaționalizare a unui plan național de acțiune în cazurile de sărăcie energetică, însă insuficiente (și chiar ineficiente) raportate la particularitățile authotone ale fenomenului indezirabil.
Între elementele pozitive identificate, remarcăm efortul factorilor decidenți pentru disocierea conceptuală între consumatorul vulnerabil și sărăcia energetică, demers necesar anterior reglementării efective a măsurilor de protecție socială.
Conex, apreciem recunoașterea ca problemă socială a consumatorului vulnerabil, în contextul în care, de la momentul definirii în legislația primară de profil a acestei tipologii de consumatori, soluțiile propuse pentru diminuarea numărului acestora la nivel național au presupus:
l transferarea acestei responsabilități către anumite categorii de producători din sectorul energetic, eminamente prin impunerea efectuării unor contribuții bănești la bugetul consolidat de stat;
l deformarea prețului de referință conex produselor energetice prin menținerea/ perpetuarea prețurilor reglementate.
Din acest motiv, consideră imperativ ca în demersul de constituire al fondurilor vizat a fi alocate în sprijinul consumatorilor vulnerabili este oportun ca factorii îndrituiți să renunțe la practica aplicării de măsuri cu valențe intervenționiste în mecanismele comerciale de piață.
Pe un alt plan, pentru maximizarea beneficiilor scontate prin proiectul normativ apreciem că, în continuare, este nevoie de o mai bună corelare a politicilor publice destinate combaterii sărăciei energetice[6] precum și de articularea unor prevederi legislative în jurul unor soluții de natură non-financiară și metodologică, care să vină în sprijinul consumatorului vulnerabil.
Între acestea, suntem de părere că un aport deosebit l-ar putea comporta corelarea cu strategia de renovare pe termen lung la nivel național, obligație ce decurge din Directiva (UE) 2018/844, ce vizează modernizarea imobilelor sub aspectul eficienței energetice, respectiv a reducerii gazelor cu efect de seră.
Similar, programe de finanțare (precum „Casa Eficientă Energetic”), cu efecte benefice potențiale pe linia eradicării sărăciei energetice ar putea fi direcționate cu predilecție către segmentul de clienți caracterizat de vulnerabilitate energetică.
Mai mult, operatorii din sectorul energetic ar putea să fie cointeresați să contribuie prin programe proprii, în virtutea activităților desfășurate pe linie de responsabilitate socială corporativă[7], la efortul de eradicare al sărăciei energetice.
În pofida înregistrării unor progrese semnificative de etapă în stabilirea unui cadru național de acțiune subsumat efortului de combatere a sărăciei energetice, prevederile documentului normativ sunt axate în continuare în fapt exclusiv pe elemente ce presupun sprijinirea financiară a consumatorului vulnerabil.
Astfel, considerăm că succesul unui proiect de combatere a sărăciei energetice constă în capacitatea factorilor responsabili de a concepe un mix de soluții pentru protejarea consumatorului vulnerabil, în care cele de natură financiară să dețină un caracter limitativ în timp, strict pe o perioadă necesară acestuia pentru a părăsi paradigma vulnerabilității energetice.
De aceea, opinăm că promovarea în forma curentă a proiectului de lege este de natură a furniza rezultate insuficiente raportat la obiectul scontat și anume, diminuarea bazinului de consumatori vulnerabili, în continuare fiind nevoie de o abordare holistică a problematicii, cu accent pe punerea în practică a unui mix măsuri structurale, alături de soluții de sprijin non-finaciar/ metodologic.
Din acest considerent, pentru maximizarea beneficiilor vizate prin proiectul de lege considerăm că este oportun ca documentul normativ să facă obiectul unor completări, axate pe:
dezvoltarea unor strategii și programe naționale/ locale care să contribuie la diminuarea bazinului de clienți vulnerabili;
operaționalizarea unei entități specializate la nivel național, responsabilă de integrarea, abordarea unitară și monitorizarea politicilor publice ce vizează componenta energetică, eficiența energetică, combaterea schimbărilor climatice respectiv a sărăciei energetice.
Concept, terminologie și definiții
Coordonate propuse de Uniunea Europeană
În limbajul curent de specialitate, sintagme precum „sărăcie energetică”, „vulnerabilitate energetică”, “consumator vulnerabil”, „consumator protejat” etc., sunt deseori confundate și utilizate în mod interșanjabil, inclusiv în retorica oficială sau la nivelul legislației de profil.
Actualmente, în mediul de specialitate european este general acceptat faptul că noțiunea de sărăcie energetică reprezintă un concept mai vast, al căror efecte influențează implicit și ponderea consumatorilor vulnerabili.
Deși inextricabil legată de conceptul consumatorului vulnerabil, sărăcia energetică reclamă o abordare distinctă, pe coordonatele indicate în legislația europeană de profil.
Ca element de (relativă[8]) noutate în legislația europeană, prin Directiva (UE) 2019/944 a Parlamentului European și a Consiliului sunt consfințite în mod oficial linii direcționale în scopul imprimării unei abordări unitare statelor membre în demersul de combaterea a fenomenului sărăciei energetice.
Potrivit actului normativ european, manifestarea fenomenului sărăciei energetice reprezintă rezultatul conjugat al următorilor factori: venituri mici, cheltuieli mari cu energia și eficiența energetică scăzută a locuințelor pe care le ocupă indivizii.
Plecând de la rezultanta acestor factori, sărăcia energetică este/ poate fi definită, în linii generale, drept situația în care membrii unei gospodării nu pot accesa servicii energetice esențiale, de natură a le asigura un confort termic adecvat în condiții de suportabilitate financiară.
Pe de altă parte, documentul menționat nu detaliază exhaustiv cauzele care încadrează gospodăria în situația sărăciei energetice, sarcina definirii unor criterii în acest sens revenind statelor membre, funcție de realitățile sociale, economice și climatologice care le caracterizează.
De altfel, lipsa unei definiții explicite la nivelul UE se sprijină pe ideea că un eventual demers de legiferare al conceptului ar putea avea implicații de ordin restrictiv[9] asupra politicilor publice adoptate de statele membre pentru combaterea fenomenului sărăciei energetice.
Similar, conceptul consumatorului vulnerabil nu beneficiază de o definiție explicită la nivelul legislației europene, în pofida faptului că îi sunt recunoscute aproape unanim o serie de caracteristici pluridimensionale.
Potrivit unui studiu al DG JUST[10], trăsăturile consumatorului vulnerabil pot fi înscrise pe următoarele coordonate:
l este expus riscului de a cădea în capcana efectelor negative specifice mecanismelor de piață;
l are o abilitate limitată în a-și maximiza bunăstarea (proprie și/sau a locuinței);
l întâmpină dificultăți în obținerea și asimilarea informațiilor din piață;
l este susceptibil unor practici de piață cu nuanțe speculative.
Pe acest fond, remarcăm o suprapunere parțială între conceptele de sărăcie energetică și consumator vulnerabil, având ca principal element comun lipsa capacității individului de a accesa servicii energetice în condiții accesibile de preț.
Din acest considerent, AEI consideră imperios necesar ca anterior demersului de construcție a cadrului de reglementare dedicat consumatorului vulnerabil, respectiv al sărăciei energetice să existe claritate la nivel conceptual între cele două noțiuni.
Raportat la sinopticul situației analizate apreciem că, în fapt, putem disocia conceptul de consumator vulnerabil în cel puțin două subspecii, respectiv:
l consumatorul final care este expus riscului vulnerabilității energetice prin efectul unor factori particulari, distincți de cei ai sărăciei energetice;
Plecând de la definiție, supunem atenției câteva scenarii atipice (însă non-exhaustive) generatoare de consumatori vulnerabili:
è lipsa accesului la resurse energetice motivat de:
▪ infrastructura rutieră/ transport precară, risc amplificat de manifestarea unor condiții meteorologice extreme;
▪ sistem deficitar de distribuție a energiei termice (situație întâlnită în cazul clienților finali racordați la sistemul termic centralizat);
În cazul ultimului exemplu oferit, asistăm la manifestarea unui efect nociv al incapacității administrative din partea statului pentru a asigura siguranța în aprovizionare[11] a clienților finali.
è costuri excesiv de mari (sau excedentare posibilităților financiare) alocate cu transportul pentru desfășurarea unor activități de subzistență;
Cele mai multe definiții ale consumatorului vulnerabil nu fac trimitere în mod explicit și la energia necesară unui individ pentru deplasarea efectuată în scopuri lucrative, în general acestea vizând exclusiv costurile asociate cu utilitățile/ factura energetică ale unei gospodării.
Pe acest fond, AEI subscrie punctului de vedere exprimat prin studiul EEPI[12] potrivit căruia sub umbrela vulnerabilității energetice putem regăsi și cauze asociate lipsei mijloacelor și/sau resurselor suficiente necesare deplasării individului în scopul asigurării unor nevoi socio-economice de bază.
l consumator final care se regăsește în ipostaza vulnerabilității energetice exclusiv prin efectul particularităților săraciei energetice;
În baza celor expuse anterior, un element de relativă noutate introdus în studiul menționat este cel referitor la necesitatea de a pune în aplicare strategii de renovare națională a fondului de locuințe, astfel încât acestea să atenueze simptomele vulnerabilității energetice inclusiv pe perioada sezonului cald.
În continuare, analiza de față își propune să abordeze elementele simptomatice particulare ale sărăciei energetice, respectiv ale consumatorului vulnerabil prin raportare la specificul național.
Radiografia legislativă a vulnerabilității energetice din România
Analiza legislației naționale incidente temei analizate a relevat, pe de-o parte, redundanță legislativă în ceea ce privește efortul de definire a consumatorului vulnerabil și, pe de altă parte, nicio definiție asumată a conceptului de sărăcie energetice[13].
Concret, în Legea 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale consumatorul vulnerabil este definit, drept „clientul final aparţinând unei categorii de clienţi casnici care, din motive de vârstă, sănătate sau venituri reduse, se află în risc de marginalizare socială şi care, pentru prevenirea acestui risc, beneficiază de măsuri de protecţie socială, inclusiv de natură financiară”.
Au fost identificate însă și alte definiții, mai mult sau mai puțin corelate cu cea din Legea 123/2012, la nivelul:
l OUG nr.70/2011 privind măsurile de protecţie socială în perioada sezonului rece, unde consumatorul vulnerabil este definit drept clientul, persoana singură/familie, care nu îşi poate asigura din bugetul propriu acoperirea integrală a cheltuielilor legate de încălzirea locuinţei şi ale cărei venituri sunt situate în anumiți parametri financiari, prevăzuți de actul normativ menționat.
l Legea nr.196/2016 privind venitul minim de incluziune, în conținutul căreia am identificat o definiție similară a consumatorului vulnerabil, respectiv clientul casnic, persoană singură sau familia care nu îşi poate asigura din bugetul propriu acoperirea integrală a cheltuielilor legate de încălzirea locuinţei şi ale cărei venituri sunt situate în limitele prevăzute în conținutul actului normativ.
Suplimentar, eforturi pe linia incluziunii sociale au fost identificate și la nivelul OUG nr.81/2003 pentru modificarea unor reglementări privind acordarea de ajutoare pentru încălzirea locuinţei şi asigurarea fondurilor necesare în vederea furnizării energiei termice şi gazelor naturale pentru populaţie, precum şi unele măsuri pentru întărirea disciplinei financiare;
l proiectul de Lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială pentru consumatorul vulnerabil de energie propune o nouă definiție a consumatorului vulnerabil de energie, respectiv persoana singură/familie, care, din motive de boală, vârstă, venituri insuficiente sau alţi factori, ar trebui să beneficieze de măsuri de protecție socială și servicii suplimentare pentru a-și asigura cel puțin nevoile energetice minimale.
Remarcăm astfel inițiativa pentru operaționalizarea unui nou concept în legislația de profil, anume acela al “nevoilor energetice minimale”, definite în documentul normativ drept consumul minim al unei familii pentru iluminat, încălzirea optimă a locuinţei pe timp de iarnă, susţinerea facilităţilor de gătit şi asigurarea apei calde în locuinţă, utilizarea mijloacelor de comunicare care presupun utilizarea de energie sau alimentarea dispozitivelor medicale pentru susținerea vieții sau ameliorarea sănătății persoanelor.
| Concret, proiectul de lege supus analizei concretizează un set de criterii de eligibilitate, care conduc la disocierea consumatorului vulnerabil în 4 categorii distincte, fiecare însoțite de un set de particularități pentru încadrarea indivizilor pe respectivele segmente. |
Deși oportun din perspectiva delimitării unor praguri de consum necesare desfășurării activităților de subzistență (de către consumatorii vulnerabili), în opinia AEI, conceptul nevoilor energetice minimale trebuie extins și la:
l consumul energetic ocazionat de deplasările efectuate în scopul asigurării traiului de subzistență (navetă în scopuri lucrative, achiziții de bunuri și servicii esențiale etc.);
Pe acest palier, remarcăm în textul de lege posibilitatea acordării unui astfel de sprijin, însă acesta pare a fi limitat la consumatorii vulnerabili care prezintă probleme locomotorii care împiedică sau restricționează deplasarea.
l costurile asociate consumul de energie realizat în scopul răcirii spațiului de locuit[14];
Similar, proiectul de lege prevede posibilitatea acordării unor ajutoare pentru consumul de energie efectuat pe tot parcursul anului, însă este neclar în ce măsură acest sprijn poate acoperi și cheltuielile unei gospodării cu asigurarea confortului termic pe perioada sezonului cald, specific mai ales regiunilor din zona de sud și sud-est a țării.
De importanță deosebită este faptul că legislația în vigoare (încă) nu prevede un set de criterii obiective pentru delimitarea bazinului de clienți vulnerabili la nivel național, problemă parțial soluționată de proiectul de Lege supus analizei.
Astfel, proiectul de Lege definește următoarele categorii de consumatori vulnerabili:
i) consumatori vulnerabili din motive de venit;
ii) consumatori vulnerabili din motive de vârstă;
iii) consumatori vulnerabili din motive de sănătate;
iv) consumatori vulnerabili ca urmare a faptului ca gospodăria se află în zone izolate.
Totuși, în opinia AEI, proiectul de Lege dezvoltă în mod adecvat criteriile de eligibilitate cu precădere pentru consumatorii vulnerabili energetic din motive de venit, însă neglijează definirea criteriilor de eligibilitate pentru celelalte categorii prin transferul acestei responsabilități la nivelul legislației secundare.
Pe acest fond, atragem atenția asupra faptului că prin perpetuarea unor politici publice ce vizează exclusiv acordarea de ajutoare/subvenții, factorii decidenți riscă să piardă din vedere obiectivul principal al combaterii fenomenului sărăciei enegetice, și anume, sprijinirea și responsabilizarea clientului vulnerabil pentru a ieși din paradigma vulnerabilității energetice.
Deși măsurile de sprijin financiar constituie unul din principalele instrumente[15] utilizate la nivelul UE pentru amelioarea simptomelor sărăciei energetice, o strategie centrată exclusiv pe politici fiscale riscă să trateze doar efectele fenomenului indezirabil, nu și cauzele apariției acestuia.
În ceea ce privește definirea criteriilor de eligibilitate pentru celelalte categorii de consumatori vulnerabili, subliniem oportunitatea dezvoltării acestora în conținutul proiectului de Lege, cu luarea în considerare a următoarelor elemente:
l corelarea definiției consumatorului vulnerabil energetic cu cea propusă în Legea 123/2012, astfel încât acest segment de consumatori să includă și pe cei aflați în risc de marginalizare socială;
Prin consumatorul vulnerabil caracterizat de marginalizare socială, AEI înțelege acea categorie de clienți casnici care sunt expuși riscului de a deveni vulnerabili, în special din cauza lipsei unui nivel adecvat al culturii energetice.
l este de preferat ca măsurile de protecție socială pentru consumatorii vulnerabili energetic să facă obiectul unui singur document normativ[16], pentru a asigura o mai bună conformare la cerințele Directivei Europene 944/2019;
În plus, considerăm că delegarea responsabilității de a dezvolta criterii de eligibilitate pentru celelalte categorii de consumatori vulnerabili amplifică riscul unei abordări lipsite de coerență în raport cu obiectivul vizat prin proiectul normativ.
Argumente în sprijinul acestui demers sunt incluse în conținutul Directivei Europene menționate, acestea fiind centrate în jurul recomandării de a elabora politici publice naționale consolidate (energetice și sociale) pentru abordarea sărăciei energetice.
În schimb, atragem atenția asupra faptului că proiectul de lege continuă să se axeze pe acordarea de facilități financiare, devalorizând astfel aportul unor soluții de natură structurală și/sau non-materială.
În aprecierea AEI, mecanismul de sprijinire al consumatorilor vulnerabili ar trebui să cuprindă un ansamblu de măsuri care să se extindă dincolo de acordarea unor subvenții și să aibă ca obiectiv temporal reducerea numărului de consumatori vulnerabili și implicit a sărăciei energetice.
Sub acest aspect, în eșafodajul de soluții propuse de statul român pentru combaterea sărăciei energetice, recomandăm o mai bună articulare a măsurilor de natură structurală[17], respectiv a definitării unor mecanisme de suport de natură non-financiară[18].
Legislația secundară
În legislația secundară de profil, ANRE se raportează la consumatorul vulnerabil în două ordine (profilate pe electricitate și gaze naturale), astfel:
l Ordinul nr. 235/2019 pentru aprobarea Regulamentului de furnizare a energiei electrice la clienții finali;
l Ordinul nr. 29/2016 pentru aprobarea Regulamentului privind furnizarea gazelor naturale la clienții finali;
În linii generale, definițiile propuse la nivelul celor două ordine ANRE încearcă o corelare a facilităților asigurate de autorități/ instituții relevante/ abilitate în sprijinul consumatorului vulnerabil, însă fără a le defini în concret.
Astfel, în conformitate cu aceste Ordine, pentru înregistrarea drept client vulnerabil, clientul casnic trebuie să îndeplinească una din următoarele condiții:
▪ la locul de consum locuiește o persoană care din motive obiective de sănătate, necesită continuitate în alimentarea cu energie.
▪ are venituri reduse, până la nivelul unui prag determinat de instituțiile statului cu atribuții în domeniul protecției sociale;
Indicatori și statistici ai sărăciei energetice și ai consumatorului vulnerabil
AEI consideră că lipsa definirii unor criterii de eligibilitate corespunzătoare pentru delimitarea bazinului de consumatori care se regăsesc în sfera vulnerabilității energetice va conduce, în mod inevitabil, la o imagine deformată asupra numărului real al acestora.
Din acest punct de vedere, este evident că pentru a măsura amplitudinea unui fenomen, este necesară, în prealabil, definirea acestuia.
De altfel, numărul real al consumatorilor afectați de sărăcie energetică este aproximat inclusiv la nivelul Uniunii Europene.
Pe acest fond, estimări realizate în baza principalilor indicatori agreați ai sărăciei energetice dictează că numărul cetățenilor UE afectați de fenomenul indezirabil este situat între 50 și 150 de milioane[19].
Indicatori recomandați pentru evaluarea sărăciei energetice
Pentru a avea o radiografie cât mai fidelă a sărăciei energetice la nivelul unui stat, observatorul UE pentru sărăcia energetică recomandă utilizarea simultană a mai multor indicatori ai vulnerabilității energetice.
Astfel, între cei mai importanți[20] indicatori propuși pentru măsurarea sărăciei energetice identificăm:
l Incapacitatea de a-și asigura confortul termic adecvat al locuinței;
În această situație, considerăm imperios necesar ca obiectivul asigurării unui optim de confort termic al locuinței să țină seamă, cel puțin, de următorul ansamblu de factori:
● stabilirea unui consum mediu lunar de energie termică – indiferent de forma de energie primară care o asigură – astfel încât acesta să nu fie excedentar nevoilor de subzistență ale consumatorului vulnerabil energetic;
● asigurarea confortului termic al locuinței să vizeze exclusiv spațiul de locuit și dependințele conexe strict necesare desfășurării activității de subsiztență;
Potrivit unor interpretări (relativ) recente ale organismelor europene, confortul termic nu ar trebui să se limiteze la asigurarea unei temperaturi adecvate[21] pe perioada sezonului rece, conceptul fiind extins și la disconfortul creat de temperaturile extreme manifestate pe timp de vară.
| Ponderea gospodăriilor din UE caracterizată de incapacitatea de a-și menține un nivel adecvat al confortul termic în timpul sezonului rece – 2019 |
| Sursă: Eurostat – EU SILC, cod ILC_MDES01 |
Raportat la media europeană (6,9%), România se înscrie în plaja mediană inferioară a clasamentului, în 2019 autoritățile raportând faptul că aproximativ 9,3% din populație a înregistrat dificultăți cu încălzirea la parametri optimi a locuinței.
În graficul alăturat remarcăm totuși o îmbunătățire la nivelul indicatorului ponderii populației de pe teritoriul național care nu și-a putut asigura parametrii optimi de confort termic în perioada sezonului rece, pentru intervalul 2010 – 2019.
l Dificultăți în achitarea costurilor asociate utilităților/ facturii energetice;
În lipsa clarificării motivelor generatoare (după caz) de risc de neplată sau întârzieri cu plata întreținerii gospodăriei, inclusiv a facturii energetice, factorul financiar devine principalul reper de cauzalitate.
De remarcat totuși că indicatorul sărăciei energetice se extinde dincolo de produsele energetice și include și costurile cu apa curentă.
Subliniem faptul că tendința UE este aceea de a include sub umbrela sărăciei energetice noi elemente precum apa curentă, capacitatea de a-și menține confortul termic și în timpul sezonului cald (îndeosebi pentru statele membre localizate în sudul Europei) și ca element de noutate costurile asociate cu transportul pentru îndeplinirea unor activități zilnice[22] care servesc la asigurarea existenței materiale.
Pe acest fond, AEI apreciază că o serie de factori de natură non-materială pot influența dimensiunea indicatorului în discuție, între care menționăm:
▪ nivelul scăzut al culturii energetice[23];
▪ lipsa accesului / acces limitat la mijloacele electronice/ online de plată;
▪ confruntarea cudizabilități locomotorii;
▪ analfabetismul funcțional.
| Sursă: Institutul Național de Statistică |
Un aspect relevant în ecuația cheltuielilor evidențiate este faptul că acestea s-au raportat la un venit mediu lunar de aproximativ 4,764 lei al unei gospodării, unde ponderea costurilor generate de factura de utilități se ridică la circa 14,5% (în anul 2018).
Prin compararea cu mecanismele de sprijin ale Marii Britanii în materie de consumatori vulnerabili – care stabilesc drept indicator al sărăciei energetice o limită de 10% a cheltuielilor alocate facturii de utilități – putem conchide, în absența altor elemente, că venitul mediu realizat[24] de o gospodărie din România plasează din oficiu o parte semnificativă a populației autohtone în ipostaza vulnerabilității energetice.
| Ponderea gospodăriilor care au înregistrat dificultăți de plată a utilităților în cursul anului 2019 |
| Sursă: Eurostat – EU SILC, ilc_mdes07 |
Situația a înregistrat un reviriment în cursul anului 2019, statisticile furnizate Eurostat punând în evidență diminuarea cu 0,7% a numărului de gospodării din România care se confruntă cu deficiențe în acoperirea costurilor aferente facturii de utilități.
De altfel, nu excludem ipoteza că, la starea de fapt, o contribuție semnificativă în acest sens a fost asigurată de creșterea generală a veniturilor realizate/ gospodărie în intervalul de referință.
l Sărăcia energetică ascunsă – SEA (jumătatea medianei naționale a costurilor cu factura energetică – M/2).
Relativ recent[25], Observatorul UE pentru Sărăcie Energetică a inclus, alături de indicatorii primari ai fenomenului și Sărăcia Energetică Ascunsă, al cărui obiectiv este acela de a evalua tendința unei gospodării – care înregistrează dificultăți în achitarea facturii energetice – de a-și diminua voluntar consumul de energie pentru a realiza o economie, în detrimentul asigurării parametrilor optimi de confort ambiental.
| Sursă: Eurostat – Observatorul UE al Sărăciei Energetice |
În România, indicatorul SEA ar putea fi unul din elemente de care nu ar trebui să se facă abstracție în demersul de evaluare al sărăciei energetice la nivel național, fiind cunoscută tendința consumatorilor români pentru realizarea de economii în scopul evitării facturilor energetice ridicate.
Mărturie în acest sens sunt rezultatele unui studiu[26] realizat de Honeywell, potrivit căruia aproximativ 40% din români sunt nevoiți să își prioritizeze economiile în detrimentul menținerii nivelului adecvat al confortului termic în locuința proprie.
Potrivit ultimelor date disponibile pe Eurostat, România se înscrie ușor deasupra mediei europene privind sărăcia energetică ascunsă, cu un procent raportat de 16,8% în 2015.
l Ponderea ridicată a costurilor cu factura energetică în ansamblul cheltuielor unei gospodării(dubla medianei ponderii naționale – 2M);
Indicator primar simplu și standardizat utilizat pentru evaluarea sărăciei energetice[27], care reflectă gradul de suportabilitate financiară al gospodăriilor la nivel național, calculat ca raport dintre costurile excesiv de ridicate cu factura energetică și veniturile realizate.
În aprecierea[28] AEI acest indicator prezintă potențialul dezavantaj de a include în categoria consumatorilor vulnerabili și acel segment de clienți casnici care, deși realizează venituri suficiente, consumă în mod ineficient resurse energetice.
Din acest punct de vedere, pentru a căpăta relevanță, indicatorul 2M este necesar a fi corelat cel puțin cu următoarele elemente statistice complementare:
▪ gradul de eficiență energetică al fondului de locuințe din România;
▪ instituirea unor praguri de referință care să reflecte nevoile energetice reale ale unei gospodării, strict pentru derularea acelor activități care asigură un trai decent.
Surprinzător, în ceea ce privește indicatorul 2M raportat în anul 2015[29] (cel mai recent disponibil), România înregistrează o valoarea similară cu cea a factorului SEA, respectiv de 16,9%, cu aproximativ doar 1% peste media europeană.
| Sursă: Eurostat – Observatorul UE al Sărăciei Energetice |
Repere similare pentru evaluarea sărăciei energetice sunt furnizate și la nivelul ghidului pentru Sărăcie Energetică recent promovat[30] de Comisia Europeană care disociază potențialii indicatori ai fenomenului în 4 categorii:
indicatori comparativi ai raportului dintre costurile alocate facturii energetice și venitul realizat (ex. ponderea costurilor suportate cu factura utilităților în ansamblul cheltuielor unei gospodării);
indicatori bazați pe criteriul autoevaluării (ex. posibilitatea de a-și menține confortul termic al locuinței);
| Legendăn 2010n 2019 |
| Evoluția indicatorilor primari ai Sărăciei Energetice în România |
| Sursă: Eurostat – Observatorul UE al Sărăciei Energetice |
indicatori bazați pe măsurători directe destinați evaluării adecvanței serviciilor energetice (ex. temperatura camerei/ locuinței);
indicatori indirecți, destinați cuantificării amplitudinii sărăciei energetice prin elemente conexe (ex. întârzieri cu plata facturii, numărul și perioadele deconectărilor etc.).
| Totuși, același document normativ încurajează statele membre să își rafineze propria definiție a conceptului de sărăcie energetică, respectiv a consumatorului vulnerabil. |
Astfel, indicatorilor recomandați în ghidul european pentru măsurarea Sărăciei Energetice, AEI consideră oportună luarea în calcul în mod corelativ și a particularităților gospodăriilor din România, între care, apreciem ca fiind relevante:
Din analiza evoluției indicatorilor raportați de România cu privire la dimensiunea bazinului de clienți vulnerabili, respectiv a amplitudinii fenomenului sărăciei energetice, conchidem asupra următoarelor aspecte:
l situația gospodăriilor afectate de fenomenul sărăciei energetice a cunoscut un reviriment semnificativ între anii 2010 și 2019;
În aprecierea AEI, starea de fapt poate fi explicată, însă fără a ne limita la, prin efectul conjugat al următorilor factori:
(i) creșterea veniturilor medii realizate de gospodăria din România cu circa 108% în același interval de timp supus analizei;
Situația devine mai evidentă în cazul gospodăriilor expuse riscului de sărăcie generalizată, bazin care a cunoscut cea mai semnificativă scădere în intervalul de timp analizat, respectiv cu aprox. 17.5%.
| Din această perspectivă, apreciem că o discuție aprofundată despre sărăcie energetică capată sens doar atunci când ansamblul economic al statului asigură unei gospodării posibilitatea realizării unui venit suficient de acoperitor pentru a asigura (cel puțin) un trai de subsiztență. |
Un astfel de demers a fost inițiat prin Legea 196/2016 privind venitul minim de incluziune, ale căror prevederi legislative au fost prorograte însă, sistematic, ultimul termen agreat pentru intrarea în vigoare a acestora fiind stabilit la data de 01.04.2021.
Prin documentul normativ menționat, autoritățile publice centrale vizează reglementarea “venitului minim de incluziune, beneficiu de asistență socială acordat familiilor și persoanelor singure aflate în situație de dificultate, în scopul prevenirii și combaterii sărăciei și riscului de excluziune socială”.
Apreciem că punerea în practică a unei astfel de măsuri este de natură a contribui, în mod semnificativ, la diminuarea bazinului de clienți finali care se regăsesc în ipostaza vulnerabilității energetice.
Pe acest fond, situația descrisă pune în lumină un principiu simplu și anume, indiferent cât de accesibilă[31] este resursa energetică, în lipsa capacității administrative a statului pentru a asigura un trai decent individului, sărăcia energetică devine un concept interșanjabil cu sărăcia generalizată.
Pe de altă parte, un factor important necesar a fi avut în vedere este reprezentat de activitatea economică nefiscalizată derulată în România, în special, în zona rurală.
În absența unei evaluări aprofundate, starea de fapt ar putea conduce la deformarea numărului real al consumatorilor vulnerabili identificați la nivel național, prin includerea unui număr de cazuri fals pozitive.
Ipoteza este susținută și de evaluările puse la dispoziție de INS la solicitarea redacției cursdeguvernare.ro, care evaluează economia neobservată din România la aproximativ 21% din PIB[32].
Potrivit unei metodologii alternative, utilizată de prof. Dr. Friedrich Schneider[33] într-un studiu aprofundat asupra fenomenului, ne arată că economia neobservată din România ar putea fi, în fapt, de aproximativ 30%, fără a include și activitățile infracționale.
| Din această perspectivă, AEI consideră că o evaluare pertinentă a bazinului de clienți vulnerabili trebuie să ia în considerare nu doar nivelul veniturilor declarate, ci întreg ansamblu al activelor (bunuri mobile și imobile) deținute de individul potențial vulnerabil energetic. |
(ii) gradul de împroprietărire al populației din România;
În aprecierea AEI, gradul de împroprietărire al populației din România reprezintă o temă profund încărcată de subiectivitate, dar care este necesar a fi abordată prin prisma posibilelor corelații cu fenomenul sărăciei energetice la nivel național.
La acest capitol, România se situează pe primul loc în plan european cu un procent de aproximativ 96% al populației identificată ca fiind în posesia unei locuințe proprie.
Prezintă relevanță faptul că ponderea populației care este expusă riscului de sărăcie generalizată (93,9%) se
| Gradul de împroprietărire la nivelul UE |
| Sursă: Eurostat | EU-SILC survey [ILC_LVHO02] |
suprapune aproape integral peste totalul populației care deține locuință proprie (95,8%).
Pe de altă parte, în ecuația prezentată este necesar să avem în vedere că nivelul chiriilor practicate pe piața imobliară din România sunt similare/ echivalente creditului lunar de achitat pentru achiziția unei locuințe.
Potrivit unui studiu realizat de o platformă de anunțuri imobiliare[34] costurile chiriilor din România sunt cu aproximativ 10% – 20% mai mari decât valoarea ratelor lunare în cazul achiziţiei locuinţelor prin programul Prima Casă.
| Legendăn Totalul populațiein Populație expusă riscului de sărăcie generalizată |
Pe acest fond, în efortul de delimitare al bazinului de consumatori vulnerabili, apreciem că autorităților le revine sarcina de elabora un set de criterii de eligibilitate care să țină seamă și de totalitatea activelor deținute.
Prin active înțelegem totalitatea mijloacelor economice de care dispune o gospodărie precum: capitalul deținut în conturi bancare, terenuri agricole, bunuri de lux, bunuri mobile și imobile etc.
România prezintă multiple situații în care persoane care se încadrează aparent în rândul persoanelor fără venit dețin importante active. Această situație trebuie avută în vedere în noua legislație de combatere a sărăciei energetice și de sprijin a consumatorului vulnerabil.
Astfel, devine imperios necesară identificarea consumatorilor care nu pot să plătească în opoziție cu cei care nu vor să plătească.
l fondul de locuințe național prezintă un potențial semnificativ sub aspectul îmbunătățirii eficienței energetice;
Așa cum este relevat în conținutul proiectului strategiei naționale de renovare pe termen lung pentru sprijinirea parcului național de clădiri[35], într-o pondere covârșitoare, categoria consumatorilor vulnerabili coincide cu situația clădirilor caracterizate de cele mai scăzute performanțe energetice.
Potrivit INS, fondul de locuințe din România este semnificativ învechit, aproximativ 82% din clădiri fiind construite anterior anului 1990.
Starea de fapt relevă faptul că, în realitate, majoritatea fondului de locuințe din România necesită intervenții sub aspectul îmbunătățirii performanței energetice.
De altfel, potrivit unei analize[36] a Băncii Mondiale, până în anul 2020, fondul de locuințe anticipat a fi renovat la nivel național va fi de doar 5% în sectorul rezidențial, față de anul 2010.
Totuși, o rată de renovare al fondului de locuinței de doar 0,5%/ anual va dicta un ritm cel mult modest, insuficient pentru a facilita atingerea dezideratului formulat prin Directiva (UE) 2018/844, respectiv deținerea unui parc imobiliar cu un nivel ridicat de eficiență energetică şi un nivel al emisiilor aproape egal cu 0, până în 2050.
Documentul normativ menționat impune statelor membre elaborarea unei Strategii de Renovare pe Termen Lung (SRTL), de natură a facilita obiectivul strategic anterior menționat.
În opinia AEI, pentru maximizarea benficiilor, este oportun ca SRTL să fie corelată cu strategia privind combaterea sărăciei energetice, prin formularea de politici publice și mecanisme de finanțare care să vizeze, cu predilecție, fondul de clădiri ocupat de persoane expuse vulnerabilității energetice.
Similar, programe naționale centrate pe obiective strategice subsumate eficientizării energetice ale clădirilor[37] ar putea viza, în primă instanță, bazinul de consumatori vulnerabili, contribuind în acest mod la diminuarea numărului de indivizi care se regăsesc în acest segment de populație.
Potrivit unor estimări interne realizate la nivelul AEI, consolidarea locuinței sub aspectul performanței energetice reprezintă una din cele mai eficiente soluții pentru diminuarea costurilor asociate facturii de utilități.
Cu titlu exemplificativ, redăm în graficele alăturate estimări ale economiilor potențial a fi realizate de o selecție de gospodării după reabilitarea termică a locuinței.
Selecția spațiilor de locuit care fac obiectul infograficului s-a realizat având în vedere drept criterii cele mai des întâlnite tipuri de locuințe în rândul consumatorului vulnerabil tipic.
De asemenea, menționăm că spațiile de locuit se regăsesc în zona rece, potrivit anexei nr.2 aferentă proiectului de Lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială pentru consumatorul vulnerabil de energie.
Rezultatele prezentate fac obiectul unor estimări proprii realizate la nivelul Asociației Energia Inteligentă.
| Infografic privind nivelul economiilor potențiale realizate ulterior reabilitării termice a locuinței |
| CasăSuprafață: 120 mpTip încălzire: gaze naturale |
| CasăSuprafață: 80 mpTip încălzire: lemn |
| ApartamentSuprafață: 60 mpTip încălzire: gaze naturale |
| Distribuția pierderilor de cădură (%) și valoarea acestora (lei/an) înainte de reabilitare |
| 54% |
| 43% |
| 1055 lei/an |
| 987 lei/an |
| 2304 lei/an |
| Economii potențiale (lei/an) ulterior reabilitării termice a locuinței |
| Timp de recuperare a investiției: 5 ani |
| Timp de recuperare a investiției: 9 ani |
| Timp de recuperare a investiției: 6 ani |
Riscuri și oportunități identificate la nivelul demersului de legiferare a sărăciei energetice și a consumatorului vulnerabil
Identificarea cauzelor care generează sărăcia energetică, ponderea și importanța acestora este diferită de la țară la țară, fiind absolut necesară identificarea cauzelor reale generatoare de vulnerabilitate energetică, cu luarea în calcul a particularităților peisajului energetic autohton.
| è constituirea fondurilor destinate protecției consumatorilor vulnerabili a plecat de la un principiu greșit, și anume, colectarea sumelor necesare atingerii dezideratului menționat, eminamente, prin intervenții de natură administrativă în modul de formare al prețurilor; |
Evaluând eforturile depuse de statul român pe linia combaterii sărăciei energetice, AEI opinează că, actualmente, cadrul legislativ emis în acest sens este grevat de o serie de blocaje de ordin structural, printre cele mai relevante regăsindu-se:
Concret, printre primele inițiative ale statului român în scopul descris regăsim Ordonanța de Guvern nr.7/2013 privind instituirea impozitului asupra veniturilor suplimentare ca urmare a dereglementării prețurilor din sectorul gazelor naturale.
Mai mult, începând anul 2014, odată cu liberalizarea[38] parțială a sectorului gazier la nivelul producției interne de gaze naturale, asistăm la permanetizarea mecanismului de colectare la bugetul de stat exclusiv din impozitarea segmentului upstream.
Astfel, o serie de inițiative legislative (precum OUG nr.13/2014, OUG nr.25/2017, Legea nr.73/2018 și Legea nr.155/2020) au asigurat în continuare colectarea unor sume la bugetul de stat destinate limitării expunerii consumatorilor finali de gaze naturale, potrivit conținutului/ expunerii de motive aferente actelor normative în cauză.
Remarcăm, pe acest fond, o partajare inechitabilă a responsabilității constituirii fondurilor necesare protecției consumatorilor vulnerabili la nivelul actorilor din piață;
Mai exact, măsurile explicite întru protejarea consumatorilor clienților vulnerabili (sub aspectul constituirii unui buget special alocat în acest sens) au vizat, cu precădere, sectorul gazelor naturale.
AEI consideră că prin măsurile adoptate până în prezent, statul român a translatat problema soluționării sărăciei energetice din sfera sa de responsabilitate către producătorii din piață.
Mai important, apreciem însă că această abordare este însă una limitativă raportat la efectul scontat, motivat de următoarele considerente:
● măsura subvenționării întregii populații, prin menținerea administrativă a unui nivel scăzut al prețurilor, a prezentat dezavantajul protejării întregului bazin de clienți casnici, inclusiv a celor care nu se regăsesc în ipostaza vulnerabilității energetice;
● implică deformarea mecanismului de formare al prețurilor pe piața de profil, raportul cerere – ofertă încetând să reflecte situația reală din piață;
● ar putea induce un recul negativ la nivelul consumatorilor finali prin faptul că, în absența măsurilor administrative, prețurile au coborât periodic sub pragul impus/ recomandat de autorități.
● în general, măsura contribuției pentru combarerea sărăciei energetice, prin colectarea de fonduri de la nivelul actorilor din piață s-ar putea dovedi ineficientă, prin faptul că, în mod tradițional, orice “dare” către stat este deductibilă, aceasta regăsindu-se, în realitate, în prețul final al energiei consumate.
Prin raportare la elementele prezentate remarcăm, cel puțin pe piața gazelor naturale, tendința statului român pentru preluarea modelului ineficient utilizat în industria termoficării, respectiv subvenționarea[39] tuturor clienților casnici.
De altfel, revenirea la paradigma unei piețe reglementate în sectorul gazier odată cu intrarea în efect legislativ a prevederilor OUG 114/2018[40], s-a sprijinit pe considerentul protejării consumatorului final din România în fața eventualelor fluctuații de preț înregistrate pe piața de profil.
Subliniem însă o parte din efectele negative induse la nivelul pieței de profil, materializate prin diminuarea producției interne și creșterea volumelor contractate din import.
Starea de fapt demonstrează fragilitatea unei abordări caracterizate de suprareglementarea sectorului energetic, în detrimentul facilitării mecanismelor libere de piață.
În prezent, efortul statului român pentru colectarea fondurilor destinate combaterii sărăciei energetice continuă să se bazeze pe politici publice care interferează cu mecanismele de ordin comercial ale pieței, în pofida faptului că tema vulnerabilității energetice reprezintă, în esență, o problemă de ordin social.
Pe segmentul energiei electrice, Directiva (UE) 944/2019 statuează în mod explicit faptul că „obligațiile de serviciu public, sub forma reglementării prețurilor de furnizare ar trebuie să fie utilizate fără a aduce atingere principiului piețelor deschise (…) și ar trebui să aibă o durată limitată”.
| è lipsa instrumentelor monitorizării și dimensionării bugetului aferent costurilor necesare pentru combaterea sărăciei energetice, respectiv a protejării consumatorului vulnerabil; |
Pe acest fond, apreciem că măsurile curente și viitoare ale statului român nu trebuie să conducă la vulnerabilizarea întregului sector energetic în detrimentul satisfacerii (temporare) a unor grupe de consumatori, chiar dacă aceștia se regăsesc în situația de a fi vulnerabili energetic.
Efortul de constituire al fondurilor ce au ca destinație protecția consumatorilor vulnerabili nu a fost bazat pe un studiu de impact care să evalueze (chiar și în plan estimativ) nivelul real al bugetului necesar combaterii fenomenului vulnerabilității energetice la nivel național;
Din acest punct de vedere se impune identificarea unei modalități alternative de constituire a fondurilor necesare atingerii obiectivului menționat, cu luarea în calcul a următoarelor principii:
● identificarea bazinului curent al clienților vulnerabili la nivel național, demers ce presupune, apriori, definirea corespunzătoare și exhaustivă a criteriilor pentru încadrarea consumatorului final din România în această categorie;
● constituirea unui fond dedicat sărăciei energetice/ consumatorilor vulnerabili, cu posibilitatea evidențierii actualizate a sumelor (deja) acumulate și/ sau necesare în scopul menționat;
În absența unor astfel de instrumente/ măsuri, există riscul subdimensionării sau, după caz, al constituirii unor fonduri excedentare destinate eradicării sărăciei energetice.
Mai mult, în lipsa unui fond special constituit în acest sens, sumele colectate ar putea avea altă destinație de utilizare decât cea care a fundamentat, ab initio, instituirea măsurii legislative de supraimpozitare a veniturilor suplimentare realizate de producători.
În sectorul petrolier și al gazelor naturale, Strategia Energetică a României pentru perioada 2007 – 2020 (în vigoare), prevede ca obiectiv “perfecționarea mecanismului de subvenționare directă a consumatorilor vulnerabili de gaze naturale printr-un mecanism transparent, având ca resurse financiare bugetul statului”.
Similar, pe componenta energiei electrice, se impune crearea unui mecanism de „subvenționare directă”, concomitent cu eliminarea tarifelor sociale.
Suplimentar, în aprecierea AEI, sunt oportune constituirea și la nivel local (acolo unde este cazul) a unor fonduri destinate combaterii sărăciei energetice.
Măsură propusă se sprijină pe existența unor localități în zona rurală, în cazul cărora s-a dovedit că programele naționale nu sunt eficiente.
Prin raportare la acest deziderat, AEI atrage atenția asupra următoarelor aspecte potențial problematice la nivelul politicilor publice elaborate ulterior pe linia contracarării efectelor sărăciei energetice, respectiv:
● costuri inoportune prin asigurarea, în fapt, a unei „protecții financiare” întregului bazinul de clienți casnici;
● facilitarea subvenționării încrucișate prin realizarea unui transfer de venituri de la întregul bazinul de clienți casnici către (prezumat) categoria celor vulnerabili, categoria care a rămas însă neidentificată;
● lipsa de transparență a procesului de constituire al fondurilor dedicate consumatorilor vulnerabil.
| è lipsa unei entități desemnate responsabile de coordonarea politicilor de combatere a fenomenului sărăciei energetice și a diminuării bazinului consumatorilor vulnerabili; |
Analiza legislației incidente ne arată că, actualmente, responsabilitatea definirii criteriilor pentru identificarea acestei categorii este partajată la nivelul mai multor entități, fără a fi desemnat însă un responsabil unic de proces.
Pe acest palier, Directiva (UE) 944/2019 statuează că “autoritățile de reglementare ar trebui să aibă competența (…) să contribuie la asigurarea protecției clienților vulnerabili și la asigurarea unei eficiențe depline a măsurilor de protecție a consumatorilor”, însă nu atribuie în mod explicit atribuții de coordonare.
Cu toate acestea, același normativ european reclamă o “abordare integrată” a problematicii sărăciei energetice, prin realizarea unui mix între politicile energetice și cele sociale.
Menționăm că AEI nu a identificat nicio entitate (cu atribuții directe și/sau conexe în sectorul energetic) învestită cu responsabilitatea elaborării de politici publice integrate destinate combaterii sărăciei energetice.
Legea 123/2012 instituie o responsabilitate partajată între ministerul de resort și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în vederea realizării unui Planului Național de Acțiune în cazuri de sărăcie energetică.
Cu toate acestea, apreciem că în demersul de definire a criteriilor necesare identificării consumatorilor vulnerabili este necesară implicarea mai multor entități specializate de la nivelul aparatului de stat, în cadrul unui proces caracterizat de transparență decizională, la care să poată participa/ aduce contribuții inclusiv actorii/ asociațiile de business relevante în domeniu.
Reiterăm că la nivelul pieței din România lipsește o entitate/ structură specializată care să reprezinte interesele consumatorului final, inclusiv ale celui vulnerabil.
Din acest punct de vedere, Asociația Energia InteIigentă pledează pentru:
è înființarea unei structuri operaționale, cu responsabilități în medierea oricăror neînțelegeri pe lanțul surse – consum, dar și cu atribuții pe linia informării consumatorilor finali cu scopul de a-i proteja în fața unor eventuale acțiuni abuzive înregistrate pe piața de profil.
è desemnarea unei instituții coordonatoare, responsabile de implementarea unei strategii naționale/ planului național de acțiuni pe componenta combaterii sărăciei energetice, respectiv a reglementării criteriilor necesare delimitării bazinului consumatorilor vulnerabili.
Nu în ultimul rând, apreciem că demersul de legiferare/ reglementare al conceptului de sărăcie energetică, respectiv de definitivare al criteriilor de indentificare al consumatorului vulnerabil, ar trebui să se realizeze fie în jurul Legii 196/2016 – privind venitul minim de incluziune, fie într-un cadru normativ dedicat exclusiv celor două concepte tratate în materialul de față.
Propunerea AEI se sprijină pe următoarele considerente:
▪ conține o definiție a consumatorului vulnerabil care, după ce va fi corelată cu cea menționată în Legea 123/2012, poate fi completată cu criterii de eligibilitate pentru încadrarea clientului casnic în diferitele categorii propuse în proiectul de Lege;
▪ sprijinul financiar alocat prin OUG 70/2011 nu va mai putea fi acordat în contextul intrării în vigoare a unor prevederi din Legea 196/2016 care, începând cu 01.04.2021, prevede abrogarea măsurilor de sprijin social stipulate în ordonanța de urgență menționată.
De remarcat însă că proiectul de Lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială pentru consumatorul vulnerabil de energie prevede abrogarea Legii 196/2016.
Având în vedere că textul Legii 196/2016 abordează subiecte care se extind dincolo de sărăcia energetică, apreciem oportună abrogarea exclusiv a acelor prevederi legislative contrare proiectului de Lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială pentru consumatorul vulnerabil de energie.
Concluzii și propuneri
În scopul fundamentării unor soluții legislative menite a rezolva cele mai acute probleme identificate la nivelul proiectului de Lege care vizează sprijinirea consumatorului vulnerabil, în paginile următoare AEI prezintă o sinteză a celor mai relevante propuneri conținute în analiză, disociate pe următoarele categorii:
1. OBSERVAȚII GENERALE PRIVIND CADRUL CONCEPTUAL AL PROIECTULUI DE LEGE
Deși s-au făcut pași importanți în creionarea unui cadru adecvat pentru a aborda sărăcia energetică, AEI consideră că sunt necesare o serie de completări pentru a garanta maximizarea beneficiilor scontate prin prezentul proiect legislativ, cerință care se sprijină pe următoarele considerente:
l în forma actuală, proiectul de Lege își reduce aplicabilitatea practică strict la alocarea unor resurse financiare unor categorii de persoane expuse riscului sărăciei energetice din considerente de venit;
În pofida faptului că proiectul discerne multiple categorii de consumatori vulnerabili, în aprecierea AEI, translatarea responsabilității definirii criteriilor de eligibilitate pentru delimitarea celorlalte tipologii consumatori vulnerabili prezintă riscul unei abordări lipsite de coerență legislativă în efortul de combatere a sărăciei energetice.
Ne exprimăm convingerea că succesul proiectului de Lege depinde de asigurarea unei abordări holistice a tuturor categoriilor de consumatori vulnerabili, cu menționarea explicită a criteriilor aferente de eligibilitate și nominalizarea punctuală a entităților responsabile de elaborarea acestora.
l măsurile propuse în proiectul de Lege sunt axate în continuare exclusiv pe sprijinirea financiară a consumatorilor vulnerabili, deși filosofia unui cadru de eradicare a sărăciei energetice trebuie să vizeze diminuarea bazinului de consumatori care se regăsesc în ipostaza vulnerabilității energetice;
În acest sens, un cadru adecvat de abordare a sărăciei energetice trebuie să răspundă cerințelor formulate în Directiva (UE) 944/2019, referitoare la necesitatea „reducerii numărului clienților afectați de sărăcia energetică”.
Prin raportare la particularităție fenomenului indezirabil, identificate de AEI în prezentul studiu, este necesar ca proiectul de Lege să fie completat cu măsuri concrete destinate reducerii numărului de gospodării caracterizate de vulnerabilitate energetică, prin furnizarea unui ansamblu de măsuri, printre cele mai importante fiind:
▪ reducerea pierderilor energetice la nivelul fondului de locuințe din România prin operaționalizarea unor programe naționale și locale care să urmărească creșterea performanței energetice a spațiilor de locuit și care să fie îndreptate, cu predilecție, către gospodăriile afectate de sărăcie energetică;
▪ creșterea nivelului veniturilor medii realizate de gospodăriile pe plan național, studiul punând în evidență faptul că, în România, simptomele sărăciei energetică reprezintă, în proporție semnificativă, consecința sărăciei generalizate;
▪ sporirea gradului de informare al consumatorilor casnici și, mai ales, a celor vulnerabili, prin oferirea de sprijin tehnic în mod activ din partea autorităților, pentru a facilita elevarea nivelului culturii energetice la nivel național.
l disocierea legislativă între consumatorul vulnerabil și sărăcia energetică permite elaborarea unui eșafodaj de măsuri distincte pentru tratarea efectelor indezirabile asociate respectivelor concepte, însă ele sunt abordate lacunar în proiectul Lege.
Cu toate că cele două concepte sunt legate în mod inextricabil între ele, tratarea sărăciei energetice conducând implicit și la diminuarea bazinului de consumatori vulnerabili, în aprecierea AEI, este oportun ca proiectul de Lege să fie completat cu măsuri distincte pentru cele două noțiuni.
Astfel, în ceea ce privește consumatorul vulnerabil, se impune operaționalizarea unei entități specializate la nivel național, cu rol de informare și diseminare activă de informații relevante din piețele de energie electrică și gaze naturale, cu scopul de a proteja și preveni expunerea la eventuale practici abuzive din piață.
Din acest punct de vedere, imprimarea unui nivel adecvat al culturii energetice la nivelul național reprezintă o responsabilitate partajată între statul român, care are rolul de a informa și clientul final, care trebuie să asimileze un bagaj minim noțional de informații cu privire la modul de funcționare al piețelor.
2. OPTIMIZAREA MĂSURILOR PROPUSE PENTRU ERADICAREA SĂRĂCIEI ENERGETICE
În ceea ce privește schema de ajutor social propusă în proiectul legislativ supus analizei, AEI recomandă regândirea pachetului de măsuri, cu luarea în considerare a următoarelor coordonate de acțiune supletiv ajutorului social prevăzut deja în textul normativ, astfel:
l constituirea unor fonduri speciale dedicate îmbunătățirii eficienței energetice a spațiilor de locuit, alimentate de la bugetul consolidat de stat, suplimentar celor existente în prezent pentru reabilitarea termică a clădirilor;
l implementarea unor măsuri de impozitare energetică diferențiată la nivel local, cu luarea în calcul a constituirii unor fonduri energetice care să facă obiectul unor programe locale;
l încurajarea operatorilor/ societăților comerciale (cu precădere cele din sectorul energetic) pentru includerea în raportările non-financiare și acțiuni derulate pe linie de responsabilitate socială corporativă care să vizeze combaterea sărăciei energetice.
3. IMPRIMAREA UNEI ABORDĂRI UNITARE A TUTUROR POLITICITILOR PUBLICE CARE TRATEAZĂ SĂRĂCIA ENERGETICĂ ȘI CONSUMATORUL VULNERABIL
Reiterăm faptul că maximizarea efectelor urmărite prin proiectul de Lege reclamă o abordare sinergică a tuturor politicilor publice care concură la combaterea sărăciei energetice, respectiv la diminuarea bazinului de consumatori vulnerabili.
Din acest punct de vedere, în virtutea rolului de autoritate publică centrală responsabiă de problematica consumatorului vulnerabil, Asociația Energia Inteligentă subliniază necesitatea unei mai bune asumări a funcției de coordonare din partea Ministerului Muncii și Protecției Sociale (MMPS) sau din partea unei alte entități a tuturor strategiilor/ programelor naționale centrate pe acest subiect.
Astfel, considerăm oportună operaționalizarea la nivel național a unei entități, aflată în subordonarea directă a MMPS, cu atribuții în ceea ce privește:
▪ coordonarea, aplicarea și monitorizarea modului de implementare al politicilor publice destinate combaterii sărăciei energetice;
▪ coordonarea procesului de strângerea a informațiilor corecte privind numărul real al gospodăriilor afectate de sărăcie energetică, în conformitate cu cerințele Directivei (UE) 944/2019;
Din acest punct de vedere considerăm imperios necesară implementarea la nivel național a unui sistem bazat pe efectuarea de anchete sociale, în scopul evitării includerii – în mod nejustificat – în categoria consumatorilor vulnerabili a unui segment de clienți care dipsun, în fapt, de resurse financiare necesare, dar care refuză achitarea costurilor asociate facturii energetice.
▪ formularea de măsuri/ propuneri legislative cu scopul reducerii numărului de clienți vulnerabili;
Suplimentar, recomandăm uniformizarea definițiilor deja existente la nivelul legislației curente/ vizat a fi emise, cu cele propuse în proiectul de Lege și, în special, a conceptelor de consumator vulnerabil și sărăcie energetică, cu luarea în calcul a bunelor practici deja consemnate pe plan european, astfel:
l conceptul consumatorului vulnerabil este oportun a fi corelat cu definiția propusă în Legea 123/2012, pentru a putea include în acest segment și aceea categorie de clienți care, deși dispune de resurse financiare, sunt vulnerabili energetic în urma expunerii la factori independenți de venitul realizat;
l conceptul sărăciei energetice ar putea fi extins pentru a cuprinde și acele situații în care o gospodărie intră sub auspiciile fenomenului indezirabil ca urmare a incapacității de a-și menține confortul termic pe perioada sezonului cald, respectiv ca urmare a costurilor ridicate alocate pentru transport/ mobilitate (exclusiv pentru derularea de activități lucrative în scop de subzistență).
4. PROPUNERI DE MECANISME SUPORT PENTRU CONSUMATORII VULNERABILI
Deși proiectul de Lege supus analizei realizează o diferențiere între măsurile de sprijin financiare și cele non-financiare, în ceea ce privește ultima categorie, apreciem că textul normativ trebuie completat cu un set de soluții concrete pentru măsurile prezentate, dar și completat cu noi categorii de consumatori vulnerabili.
Astfel, prin raportare la mecanismele de suport utilizate în diferite state membre ale UE, AEI supune atenției părților interesate un set de măsuri suplimentare ce ar putea fi luate în considerare ca sprijin non-financiar, respectiv:
▪ aranjamente speciale de plată pentru clienții care nu își pot plăti factura (termene de grație, nivelare anuală a facturilor etc.);
▪ preplata gazelor și introducerea contoarelor cu monedă, fise sau cartele electronice;
▪ prețuri bloc – cuprinzând un tarif redus (sub prețul pieței) pentru un consum până la un anumit nivel, respectiv un preț mult mai ridicat decât prețul pieței în situația în care se depășește pragul stabilit;
▪ abonamentul – care prin separarea costurilor investiționale sub formă de tarife de capacitate, de costurile de operare (tarife de cantitate) permit repartiția diferită a costurilor pe parcursul unui an.
5. RECONSIDERAREA CRITERIILOR DE ELIGIBILITATE A CONSUMATORILOR VULNERABILI DIN MOTIVE DE VENIT
O evaluare pertinentă a bazinului de clienți vulnerabili trebuie să ia în considerare nu doar nivelul veniturilor declarate, ci întreg ansamblu al activelor (bunuri mobile și imobile) deținute de individul potențial vulnerabil energetic.
Pe de altă parte, un factor important necesar a fi avut în vedere este reprezentat de activitatea economică nefiscalizată derulată în România, în special, în zona rurală.
Prin active înțelegem totalitatea mijloacelor economice de care dispune o gospodărie precum: capitalul deținut în conturi bancare, terenuri agricole, bunuri de lux, bunuri mobile și imobile etc.
România prezintă multiple situații în care persoane care se încadrează aparent în rândul persoanelor fără venit dețin importante active. Această situație trebuie avută în vedere în noua legislație de combatere a sărăciei energetice și de sprijin a consumatorului vulnerabil.
În absența unei evaluări aprofundate, starea de fapt ar putea conduce la deformarea numărului real al consumatorilor vulnerabili identificați la nivel național, prin includerea unui număr de cazuri fals pozitive pe acest segment.
Bibliografie
l Articole și studii
n „Understanding consumer vulnerability in the EU’s key markets”
n „Energy Poverty in the European Union” – realizat de European Energy Network (ianuarie 2019);
n „Sărăcia energetică și consumatorul vulnerabil. Cât de departe suntem de Europa?”, având ca autori pe Anca Sinea, Corina Murafa și George Jiglău;
n „Restructurarea sectorului gazelor naturale din România” (septembrie 2019), Dumitru Chisăliță
n „Energy poverty and vulnerable consumers in the energy sector across the EU: analysis of policies and measures“, realizat de INSIGHT_E (mai 2015), coordonatori Steve Pye și Audrey Dobbins;
n „Addressing Energy Poverty in the European Union: State of Play and Action” (aprilie 2019),
Harriet Thomson și Stefan Bouzarovski;
n Workshop on “Energy Poverty – Study for the ITRE Committee” (septembrie 2017), Saska Petrova, Benjamin Greiner, Sergio Ugarte;
n „Improving Energy Poverty Measurement in Southern European Regions through quivalization of Modeled Energy Costs“ (2020), Iñigo Antepara, Lefkothea Papada, João Pedro Gouveia, Nikolas Katsoulakos și Dimitris Kaliampakos;
n „Energy Poverty and Protection of Vulnerable Consumers. Overview of the EU Funding Programs FP7 and H2020 and Future Trends in Horizon Europe” (februarie 2020), Danila Longo, Giulia Olivieri, Rossella Roversi , Giulia Turci și Beatrice Turillazzi;
n „Exploring Multi-dimensional Nature of Poverty in Slovakia: Access to Energy and Concept of Energy Poverty”, Daniel Gerbery și Richard Filčák;
n „Equity in the energy transition” (mai 2020), Louise Sunderland, Andreas Jahn, Michael Hogan, Jan Rosenow și Richard Cowart;
n „European Energy Poverty Index (EEPI)”, publicat în luna ianuarie 2019.
l Legislație europeană
n Directiva (UE) 944/2019 a Parlamentului European și a Consiliului privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de modificare a Directivei 2012/27/UE;
n Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice;
n Directiva 2009/73/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale;
n Directiva 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE;
n Directiva 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale;
n Recomandarea Comisiei Europene privind sărăcia energetică din 14.10.2020 – {SWD(2020) 960 final};
l Legislație națională
n Legea 123/2012 energiei electrice și a gazelor naturale;
n Legea 121/2014 privind eficienţa energetică;
n Legea 196/2016 privind venitul minim de incluziune;
n Proiectul de Lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială pentru consumatorul vulnerabil de energie;
n OUG nr.81/2003 pentru modificarea unor reglementări privind acordarea de ajutoare pentru încălzirea locuinţei şi asigurarea fondurilor necesare în vederea furnizării energiei termice şi gazelor naturale pentru populaţie, precum şi unele măsuri pentru întărirea disciplinei financiare;
n OUG nr.70/2011 privind măsurile de protecţie socială în perioada sezonului rece;
n Proiect – Strategia naţională de renovare pe termen lung pentru sprijinirea parcului național de clădiri rezidențiale și nerezidențiale, atât publice cât și private într-un parc imobiliar cu un nivel ridicat de eficiență energetică și decarbonat până în 2050.
Disclaimer
Prezentul material a fost realizat exclusiv cu titlu de recomandări generale în probleme de interes asociate sectorului energetic și reprezintă opinia personală a autorilor din cadrul Asociației Energia Inteligentă.
Menționăm că analiza de față ar putea cuprinde erori materiale pe care ne angajăm să le corectăm cu celeritate pe măsura identificării și/sau semnalării acestora din partea cititorilor interesați.
[1] Eminamente prin liberalizarea celor două sectoare energetice reprezentative pentru industria de profil (energie electrică și gaze naturale).
[2] Trimiteri în ceea ce privește necesitatea protejării consumatorului final au existat și la nivelul Directivelor Comisiei Europene 2003/54/EC and 2003/55/EC, însă acestea au fost lipsite de consistența necesară pentru a motiva statele membre să dezvolte politici publice dedicate acestui subiect.
[3] Date disponibile prin accesarea următorului link.
[4] Obligație izvorâtă din Pachetul III Energetic.
[5] Peste nivelul de suportabilitate al acestora.
[6] Cu scopul de a reduce amplitudinea fenomenului sărăciei energetice la nivel național și, implicit, a numărului de consumatori vulnerabili.
[7] Operaționalizată ca urmare a cerințelor Directivei 2014/95/UE.
[8] Potrivit Observatorului UE pentru Sărăcie Energetică, prima utilizare a conceptului de sărăcie energetică datează din 2002.
[9] Pe fondul diferențelor de ordin structural în ansamblul socio – economic și de climă.
[10] Directoratul General pentru Justiție și Consumatori, structură responsabilă de politica UE în materie de justiție, protecția consumatorilor și egalitate de gen.
[11] Starea de fapt fiind generatoare de vulnerabilitate energetică.
[12] European Energy Poverty Index (EEPI), publicat în luna ianuarie 2019 (pagina 3).
[13] În proiectul strategiei naționale de renovare pe termen lung pentru sprijinirea parcului national de clădiri sărăcia energetică este definită ca fiind rezultatul unui mix de factori diverși: venituri reduse, cheltuieli mari cu energia, access limitat la servicii etc. O definiție similară poate fi regăsită și la nivelul proiectului de Lege privind stabilirea măsurilor de protecție socială pentru consumatorul vulnerabil de energie.
[14] Exclusiv în spațiul de locuit necesar desfășurării unor activități de subzistență.
[15] Aproximativ 40%, conform unei expuneri realizate de Centrul pentru Studiul Democrației, avându-i ca autori pe Anca Sinea, Corina Murafa și George Jiglău.
[16] Care poate fi un plan național de acțiune sau un cadru adecvat de abordare a sărăciei energetice.
[17] Precum îmbunătățirea fondului de locuințe la nivel național, implementarea unor programe naționale/ locale pentru acordarea de sprijin în vederea achiziționării de dispozitive/ instalații/sisteme ce pot conduce la creșterea eficienței energetice în locuință etc.
[18] Simplificarea modalităților plată, preplata și/sau eșalonarea costurilor suportate de client, etc.
[19] Potrivit unor informații preluate din secțiunea Energie a site-ului Comisiei Europene, disponibile prin accesarea următorului link: https://ec.europa.eu/energy/eu-buildings-factsheets-topics-tree/energy-poverty_en?redir=1
[20] Studiul European Energy Network, publicat de ENEA în luna ianuarie 2019, accesibil la următorul link.
[21] Studiul European Energy Poverty Index (EEPI), publicat în luna ianuarie 2019, accesbil la următorul link.
[22] Navetă la locul de muncă, deplasare către școală, drumuri efectuate ăn scopul achiziției de alimente etc.
[23] Consum de energie iresponsabil, netransmiterea indexului lunar, lipsa cunoștințelor pentru a evalua în mod corect ofertele din piață.
[24] La nivelul anului 2018.
[25] În cursul anului 2019.
[26] Intitulat „Obiceiuri privind încălzirea locuinței”, realizat pe un eșantion de peste 800 de proprietari de locuințe din întreaga țară.
[27] Potrivit studiului realizat de Trinomics, intitulat “Selecting Indicators to Measure Energy Poverty”.
[28] Concluzie susținută și de rezultatele studiului realizat de Centrul pentru Studiul Democrației în anul 2017.
[29] În intervalul 2020 – 2021, Observatorul UE pentru Sărăcie Energetică își propune actualizarea acestui indicator, demers în măsură să asigure o radiografie mai fidelă. asupra situației actuale la nivel european și, implict, la nivelul României.
[30] În data de 14.10.2020, disponibil prin accesarea următorului link: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/swd_on_the_recommendation_on_energy_poverty_swd2020960.pdf
[31] Atât sub aspect financiar, cât și din perspectiva accesului la diverse forme de energie.
[32] Produsul Intern Brut, procentul fiind calculat de INS potrivit metodologiei și perspectivei Eurostat.
[33] Prof. Dr. Friedrich Schneider, de la Universitatea Linz, Austria, face de 20 de ani un studiu anual al economiilor neobservate, în 158 de state ale lumii, printre care și România. Ultimul studiu este acccesibil la acest link.
[34] Realizat de Storia.ro la nivelul anului 2017, prin coroborarea datelor propria cu elemente statistice disponibile p=pe site-ul INS privitor la nivelul veniturilor medii din România.
[35] Rezidențiale și nerezidențiale, atât publice cât și private într-un parc imobiliar cu un nivel ridicat de eficiență energetică și decarbonat până în 2050.
[36] Publicat în anul 2019.
[37] Precum programul Casa Eficientă Energetic.
[38] Odată cu intrarea în efect legislativ a prevederilor OUG 64/2016.
[39] A unității de măsură pentru energia termică – Gcaloria.
[40] Privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene.
